Napoli, tutta la verità sulla trasformazione di ABC: si cambia la gestione dell'acqua pubblica senza chiedere niente a nessuno

Di Francesco Miragliuolo, jammenapoli.it

NAPOLI

Il 24 luglio scorso, mentre i comitati per l'acqua pubblica manifestavano sotto Palazzo San Giacomo, la giunta del Comune di Napoli ha approvato la deliberazione n. [•] del 24 luglio 2026 — il testo integrale, al momento in cui scrivo, non risulta ancora pubblicato all'albo pretorio — con cui ha avviato formalmente e sostanzialmente la trasformazione di Acqua Bene Comune, azienda speciale, in società per azioni benefit.
In queste settimane ho letto tante persone che mai si erano occupate di questi temi ergersi a esperti di diritto societario e di beni comuni. Ho deciso allora di fare l'unica cosa che un abitante può fare quando vuole conoscere e sviluppare un pensiero critico: mi sono studiato le carte. E di cose interessanti ne sono emerse.

La giurisprudenza della Corte costituzionale

In molti hanno difeso la scelta del Sindaco — presa senza ascoltare nessuno, senza convocare il tavolo tecnico richiesto dai comitati, aprendo una cesura (già profonda) tra Comune e abitanti — sommando al Comune i sindacati confederali e i partiti del campo largo.

La scelta è stata difesa con la scusante dell'imposizione: i vincoli europei e quelli derivanti dall'art. 14, comma 1, lettera d), del d.lgs. 201/2022 — il decreto di riordino dei servizi pubblici locali — che riserva la gestione in economia o mediante azienda speciale ai soli servizi diversi da quelli a rete. Da qui la conclusione: l'acqua è un servizio a rete, dunque l'azienda speciale è vietata e la società per azioni in house sarebbe l'unica via per garantire la gestione pubblica.

In realtà è una bugia. Non si tratta nemmeno di un'interpretazione: è una narrazione truffaldina, che fa breccia in chi non ha l'umiltà di studiare davvero quel decreto e la giurisprudenza della Corte costituzionale. Che invece parla chiaro.

Partiamo dal vincolo più forte che esista nel nostro ordinamento: quello referendario del 12 e 13 giugno 2011, quando oltre 27 milioni di italiani votarono due quesiti sull'acqua. Il primo abrogò l'art. 23-bis del d.l. 112/2008, la norma che spingeva verso l'affidamento al mercato dei servizi pubblici locali: gli elettori dissero che l'acqua non si mette in gara. Il secondo abrogò, nell'art. 154 del Codice dell'ambiente (d.lgs. 152/2006), il criterio dell'«adeguatezza della remunerazione del capitale investito»: gli elettori dissero che sull'acqua non si fa profitto. Due pilastri: fuori dal mercato, fuori dal lucro.

Pochi mesi dopo il voto, il Governo Berlusconi provò a ripristinare gli effetti delle disposizioni abrogate con l'art. 4 del d.l. 138/2011. Intervenne la Corte costituzionale che, con la sentenza n. 199/2012, lo dichiarò illegittimo: in virtù del carattere ablativo dell'art. 75 Cost. — il referendum abroga, cioè espelle una norma dall'ordinamento — il legislatore non può riproporne gli effetti con una legge successiva, se non a condizioni strettissime che lì non ricorrevano. Farlo significa aggirare la volontà popolare espressa nella sua forma più diretta, in violazione dell'art. 75 e, in ultima analisi, del principio di sovranità popolare dell'art. 1 della Costituzione.

E qui arriviamo al decreto invocato oggi come alibi. Il d.lgs. 201/2022 è stato emanato dal Governo Meloni, ma nasce dalla delega contenuta nella legge annuale per la concorrenza voluta dal Governo Draghi (art. 8, legge 118/2022). Nella parte in cui restringe le forme di gestione pubblicistica diretta e riconsegna il servizio idrico alla logica dell'affidamento e dell'impresa, ripropone esattamente gli effetti che il primo quesito referendario aveva espunto dall'ordinamento: rimettere l'acqua dentro le regole del mercato. E la reintroduzione di un gestore con scopo di lucro — perché la S.p.A., anche "benefit", resta per definizione una società lucrativa — urta frontalmente la ratio del secondo quesito, quella che la Corte, con la sentenza n. 26/2011, riconobbe ammissibile accogliendo l'impostazione del comitato promotore: l'acqua, in quanto bene comune funzionale all'esercizio di diritti fondamentali, va sottratta alla logica del profitto, perché lucrare su un bene primario significa, indirettamente, lucrare sui diritti delle persone.

È una giurisprudenza che anche un non addetto ai lavori può capire. Anche perché è riportata in tutti i manuali di diritto costituzionale.

I pareri dei veri giuristi

Tanti giuristi, e presunti tali, ripetuti a pappagallo da tanti non addetti ai lavori, si sono affrettati a dire che non è vero niente, che non abbiamo capito il senso di quei referendum, che i quesiti non imponevano alcun modello di gestione e che la S.p.A. sarebbe l'unico strumento possibile per far restare l'acqua pubblica.
Sorvolo sulle convinzioni personali, probabilmente dettate dal fatto che sotto elezioni conviene stare con il presunto vincitore piuttosto che con gli sconfitti: il primo ha incarichi da distribuire, i secondi solo battaglie da combattere.

Per fortuna sono poi intervenuti nel dibattito pubblico i padri di quel referendum, coloro che lo costruirono e che portarono 27 milioni di abitanti a dire sì all'acqua bene comune: Alberto Lucarelli, professore ordinario di diritto costituzionale alla Federico II di Napoli, e Gaetano Azzariti, ordinario della stessa materia alla Sapienza di Roma. Azzariti lo ha detto senza giri di parole: il capitale pubblico della nuova S.p.A. non esclude affatto, in prospettiva, l'ingresso dei privati.
Lucarelli è intervenuto fin da subito con un parere pro bono elaborato insieme all'avvocato Andrea Chiappetta, dottorando in diritti umani alla Federico II, che ha chiarito alcuni punti decisivi.

Primo: la proroga dell'affidamento ad ABC (Acqua Bene Comune, la società pubblica che gestisce l'acqua a Napoli, ndr) azienda speciale era possibile — e forse lo è ancora, ma su questo torneremo più avanti. Le leggi non dispongono che per l'avvenire, e la stessa disciplina transitoria del d.lgs. 201/2022 fa salvi gli affidamenti in essere fino alla loro scadenza naturale. La proroga, poi, non è un nuovo affidamento: è il prosieguo di un rapporto già esistente. Nulla, sul piano giuridico, imponeva di smantellare l'azienda speciale prima del 2027. Semmai il problema era politico: l'Ente Idrico Campano — nelle mani di Mario Casillo, vicepresidente della giunta regionale e figura di peso del Partito Democratico campano — avrebbe dovuto concederla, quella proroga. Ed è lecito domandarsi se la volontà ci fosse.

Secondo: lo stesso decreto che viene sbandierato come divieto assoluto contiene una deroga. L'art. 33, comma 3, del d.lgs. 201/2022 ammette espressamente la gestione mediante aziende speciali per le gestioni in forma autonoma del servizio idrico previste dall'art. 147, comma 2-bis, lettere a) e b), del d.lgs. 152/2006. Il "divieto" tanto invocato, insomma, non è affatto la muraglia invalicabile che ci hanno raccontato: è una norma con eccezioni, la cui applicabilità al caso di ABC meritava quantomeno di essere esplorata in un confronto serio, invece di essere liquidata in un comunicato stampa. Ed è la lettura che trova conforto anche nella magistratura contabile, secondo cui il decreto consente il mantenimento delle aziende speciali nelle ipotesi coperte dalla deroga.

Terzo: nessun vincolo viene dall'Europa. Il diritto dell'Unione è rigorosamente neutrale rispetto al regime di proprietà e alle forme di gestione: lo dice l'art. 345 del Trattato sul funzionamento dell'UE, lo ribadisce il principio di libera amministrazione delle autorità pubbliche sancito dall'art. 2 della direttiva concessioni (2014/23/UE), e lo conferma il fatto che la stessa direttiva, all'art. 12, esclude il settore idrico dal proprio ambito di applicazione — proprio in risposta alla mobilitazione europea per l'acqua pubblica. Chi evoca "l'Europa che ci obbliga" o non ha letto i Trattati o conta sul fatto che non li abbiate letti voi.

Quarto: se davvero il Comune riteneva il d.lgs. 201/2022 in contrasto con l'esito referendario — e gli argomenti, come si è visto, sono solidi, con la sentenza 199/2012 come precedente esatto — la strada per farlo valere esisteva. Un Comune non può impugnare direttamente una legge dello Stato davanti alla Corte costituzionale (quel potere spetta solo alle Regioni), ma può difendere in giudizio il proprio modello di gestione e sollecitare il giudice — il TAR, per esempio, in un contenzioso sull'affidamento — a sollevare la questione di legittimità costituzionale in via incidentale. Un'amministrazione che si professa erede del referendum del 2011 avrebbe potuto e dovuto coltivare quella battaglia. Ha scelto di non combatterla. Ha scelto di adeguarsi in anticipo, e in silenzio.

In sostanza: ABC poteva restare azienda speciale. La trasformazione in S.p.A. non è una scelta obbligata. È una scelta politica. E le scelte politiche, a differenza degli obblighi di legge, hanno dei responsabili.

La parola magica: benefit

E qui qualcuno dirà: ma è una società benefit, sta scritto pure nel nome, "Acqua Bene Comune Napoli S.p.A. Società benefit". Vero. Peccato che la parola benefit non significhi quello che vogliono farvi credere.

La società benefit non è un tipo societario diverso dalla S.p.A. È una normalissima società per azioni, con scopo di lucro, che in più scrive nello statuto delle finalità sociali e ambientali. La legge che l'ha introdotta (legge 208/2015) chiede tre cose: perseguire quelle finalità accanto al profitto, nominare un responsabile, scrivere una relazione annuale. Tutto qui. Non obbliga a destinare i profitti al bene comune — e infatti il comunicato del Comune, quando parla di "obbligo statutario di utilizzare i profitti per generare impatti positivi", attribuisce alla legge un contenuto che la legge non ha. Quell'obbligo, se ci sarà, sarà una clausola scritta dal Comune nello statuto. E chi può riscrivere lo statuto? Il socio unico. Cioè il Comune stesso, con una delibera.
Fermatevi un attimo su questo punto, perché è il cuore di tutto. Nell'azienda speciale la natura pubblica, l'assenza di scopo di lucro, l'obbligo di reinvestire ogni avanzo nelle tubature stavano nella legge: nessun sindaco, nessuna maggioranza poteva cancellarli con un voto. Nella S.p.A. benefit le stesse garanzie stanno nello statuto: carta che il proprietario può riscrivere quando vuole. Oggi c'è questa maggioranza, domani ce ne sarà un'altra, e le clausole si cambiano in un'assemblea. Hanno sostituito un divieto di legge con una promessa revocabile. E ce la vendono come se fosse la stessa cosa.

C'è di più. Una S.p.A. può fallire; un'azienda speciale no. Una S.p.A. può distribuire dividendi al socio; l'azienda speciale doveva reinvestire tutto nel servizio. E guardate cosa succede alla governance: ABC azienda speciale aveva organi in cui sedevano rappresentanti dei lavoratori e degli ambientalisti, un modello di partecipazione unico in Italia. La nuova S.p.A. avrà un amministratore unico. Ai cittadini resta un "Comitato di partecipazione" con funzioni di consultazione, informazione, ascolto. Tradotto: potete parlare, non potete decidere. Da organi con poteri a un ufficio reclami con le sedie buone.

Non è teoria: a Napoli è già successo

Qualcuno dirà che questi sono ragionamenti astratti, scenari ipotetici, allarmismi. E allora facciamo parlare i fatti. Perché la differenza tra azienda speciale e S.p.A. non è un cavillo da giuristi: è la differenza tra una porta murata e una porta con la maniglia. In un'azienda speciale i privati non possono entrare nemmeno volendo: non esistono quote da vendere, non esiste un capitale da aprire. In una S.p.A. basta un atto: un aumento di capitale riservato, una cessione di azioni, un bando. Un'assemblea, un notaio, ed è fatta. E la storia — quella nazionale e soprattutto quella napoletana — ci dice esattamente come va a finire.

Guardate Roma. L'acquedotto della capitale era un'azienda municipalizzata; negli anni Novanta fu trasformata in S.p.A., l'Acea, "a capitale pubblico", con le stesse identiche rassicurazioni che sentiamo oggi a Napoli. Un anno dopo era quotata in borsa. Oggi nel capitale della società che gestisce l'acqua dei romani siedono grandi soci privati, e il Comune deve contrattare con loro. Ogni passaggio, preso da solo, sembrava innocuo. È la sequenza che uccide: municipalizzata, S.p.A. pubblica, apertura ai privati. Mai in un colpo solo. Sempre un pezzo alla volta.

Ma non serve andare a Roma. Napoli ha già collezionato in casa propria tutto il campionario di ciò che può andare storto con una S.p.A. a patrimonio pubblico.
Bagnolifutura S.p.A.: società di trasformazione urbana, Comune di Napoli socio al 91 per cento, nata per bonificare e restituire alla città l'area dell'ex Italsider. È fallita. Fallita davvero, dichiarata fallita dal Tribunale di Napoli nel maggio 2014, schiacciata dai debiti, con la Corte dei Conti che ha contestato milioni di danno erariale e la bonifica di Bagnoli rimasta al palo. Un patrimonio pubblico enorme finito nelle mani dei curatori fallimentari e dei creditori. Ecco cosa significa che una S.p.A. "può fallire": non è una clausola di stile, è Bagnoli.

ANM: l'azienda del trasporto pubblico, anche lei S.p.A. interamente pubblica. Nel 2017 è finita in concordato preventivo — l'anticamera del fallimento — e ci è rimasta per nove anni, fino al giugno scorso, con i conti in mano al Tribunale, i creditori da pagare, i lavoratori con il fiato sospeso. Si è salvata, e va riconosciuto. Ma il punto è un altro: un'azienda speciale in quel tunnel non ci può proprio entrare, perché è un ente pubblico e le procedure concorsuali non la toccano. La S.p.A. sì. Vogliamo davvero mettere l'acqua — l'acqua — nella condizione giuridica di poter finire davanti a un giudice fallimentare?

E poi c'è la storia che il mio quartiere conosce bene: i tre piloni dell'ex funivia Posillipo-Fuorigrotta, a Cavalleggeri d'Aosta. Beni che per gli abitanti non sono ferraglia: sono l'identità storica e culturale del rione, il segno di quello che Cavalleggeri è stato. La
Mostra d'Oltremare — S.p.A. partecipata dal Comune, proprietaria dei piloni — cosa ci ha visto invece? Un cespite da mettere a reddito. Con un avviso del 2016 li ha affittati, per conto di un colosso della telefonia, a diecimila euro l'anno, per piantarci sopra i ripetitori. Diecimila euro l'anno: questo il prezzo dell'identità di un quartiere, deciso da un consiglio d'amministrazione, senza chiedere niente a nessuno. C'è voluta la lotta dei comitati — anni di presidi, esposti, manifestazioni — per far risolvere quel contratto e smontare le antenne. E la stessa Mostra d'Oltremare, pochi anni dopo, ha venduto con un bando l'ex funivia a un imprenditore privato. Sequenza completa, dall'inizio alla fine: bene pubblico, S.p.A. pubblica, privato. Sotto casa nostra.

E c'è un'ultima ironia che chiude il cerchio. L'acquedotto di Napoli questa storia l'ha già vissuta: l'ARIN era una S.p.A. a capitale interamente pubblico. Fu proprio per superare i limiti e i rischi di quella forma — il lucro, la cedibilità, la logica d'impresa — che nel 2013 la città fece il percorso inverso e la trasformò in azienda speciale, dando attuazione al referendum. Oggi ci raccontano come "innovazione" il ritorno esatto al punto da cui eravamo scappati. Solo che stavolta la S.p.A. si chiamerà "benefit", così suona meglio.

La sentenza che nessuno vi ha raccontato

Ma il pezzo più clamoroso di questa storia è quello che nessuno, in queste settimane di dibattito, vi ha raccontato. Segnatevi le date.

Il 6 luglio 2026 — diciotto giorni prima della delibera su ABC — il TAR della Campania ha annullato l'affidamento in house del servizio idrico del distretto di Caserta alla ITL S.p.A. Una società pubblica al cento per cento. Esattamente il modello che ABC sta per diventare. Il ricorso l'aveva fatto l'Antitrust, e i giudici gli hanno dato ragione: affidare direttamente il servizio a una società pubblica, senza gara, è una deroga alla concorrenza che richiede una "motivazione rafforzata" — dimostrare con dati concreti perché conviene rispetto al mercato: costi, qualità, investimenti, sostenibilità. Le ragioni generiche portate dall'Ente Idrico Campano — il controllo pubblico, il rapporto con i cittadini, la rapidità — il TAR le ha definite testualmente "mere petizioni di principio". Parole che pesano come pietre.

Adesso rileggete la delibera su ABC alla luce di questa sentenza. La giunta promette l'affidamento in house fino al 31 dicembre 2080. Cinquantaquattro anni. Ma quella promessa non è nelle mani del Comune di Napoli: il vero momento della verità sarà la delibera con cui l'Ente Idrico Campano affiderà il servizio ad ABC S.p.A. E quella delibera dovrà superare lo stesso identico esame che è stato bocciato a Caserta. Davanti allo stesso TAR. Con la stessa Antitrust in agguato — un'Antitrust che, tra l'altro, si era già espressa contro la gestione napoletana tramite azienda speciale. E più lungo è l'affidamento, più pesante è l'onere di giustificarlo: cinquantaquattro anni di sottrazione al mercato sono la deroga più difficile da motivare che si possa immaginare.

Capite il paradosso? Ci hanno detto: trasformiamo ABC in S.p.A. per garantire la gestione pubblica. Ma hanno smontato l'unica garanzia certa — la natura di ente pubblico, che nessun giudice amministrativo può annullare — in cambio di una garanzia incerta: una motivazione ancora tutta da scrivere, appesa all'esito di un possibile ricorso.

E la storia casertana ci dice anche come va a finire quando l'in house cade. Dopo i problemi, l'Ente Idrico per Caserta ha già virato verso una società mista: 55 per cento pubblico, 45 per cento privato. Ecco la via d'uscita già collaudata. E qui la trasformazione di ABC rivela la sua vera funzione: se domani l'affidamento alla S.p.A. venisse annullato o traballasse, l'ingresso dei privati "alla casertana" sarebbe tecnicamente immediato — basta un aumento di capitale, la S.p.A. è nata apposta per avere più soci. Con l'azienda speciale era strutturalmente impossibile: non ci sono quote da vendere in un ente pubblico. Non è un dettaglio tecnico. È la porta che prima era murata e adesso ha la maniglia.

Il convitato di pietra: il Patto per Napoli

C'è poi un contesto di cui nessuno parla, e che invece sta scritto negli atti. Nel 2022 il Comune di Napoli ha firmato con lo Stato il Patto per Napoli: soldi per vent'anni per ripianare il debito monstre della città, in cambio di impegni precisi, tra cui razionalizzare le società partecipate, aumentare le entrate e valorizzare — parola che in questi documenti significa sempre la stessa cosa — il patrimonio. Con monitoraggio semestrale e, in caso di inadempimento, la riduzione del contributo statale.

Sia chiaro, perché voglio essere onesto fino in fondo: il Patto non dice "vendete ABC". Non lo dice da nessuna parte, e chi lo scrivesse direbbe il falso. Ma il Patto fa una cosa più sottile: crea, per vent'anni, la convenienza a mettere a reddito tutto ciò che il Comune possiede. E qui i conti tornano da soli. Un'azienda speciale non si può "valorizzare": non ha azioni da iscrivere a bilancio, non produce dividendi da incassare, non si può vendere nemmeno volendo. Una S.p.A. sì, su tutti e tre i fronti. La trasformazione crea esattamente l'oggetto che prima non esisteva: un pacchetto azionario da 53 milioni di capitale, più circa 200 milioni tra fondi e riserve, più un patrimonio che un perito del Tribunale sta per quantificare. Un cespite. Una cosa che vale, che rende, che all'occorrenza si cede.

E non è un'illazione mia: è la stessa delibera a collocarsi dentro il piano di riassetto degli organismi partecipati previsto dal Documento Unico di Programmazione — cioè dentro gli adempimenti che il Comune deve allo Stato in forza del Patto. Il collegamento sta negli atti, basta leggerli. Nessuno oggi ha deciso di vendere ABC. Ma hanno costruito lo strumento con cui, un domani, si potrà. E l'hanno fatto dentro un quadro finanziario che per i prossimi vent'anni spinge in quella direzione.

Le domande a cui il silenzio risponde

Non chiuderò questo articolo gridando alla privatizzazione. Sarebbe l'errore che aspettano: risponderebbero "il capitale è pubblico" e la discussione finirebbe lì. Chiudo invece con delle domande. Semplici, concrete, verificabili. Perché a certe domande anche il silenzio è una risposta.

Se davvero ABC deve restare pubblica per sempre, perché non prevedere che le clausole statutarie sulla proprietà pubblica si possano modificare solo con maggioranze consiliari qualificate, e non a colpi di maggioranza semplice?
Perché non escludere per iscritto, nero su bianco, ABC dal piano di valorizzazione delle partecipate collegato al Patto per Napoli?

Perché non vincolare per statuto il cento per cento degli utili agli investimenti sulla rete idrica, come l'azienda speciale faceva per legge?
Quale analisi comparativa, con quali dati su costi, perdite di rete e qualità del servizio, l'amministrazione ha già predisposto per difendere davanti al TAR un affidamento di cinquantaquattro anni — visto come è finita a Caserta appena tre settimane fa?

E soprattutto: perché non si è voluto aprire un confronto con gli abitanti? Perché i comitati che manifestavano sotto Palazzo San Giacomo il giorno stesso della delibera non sono stati nemmeno ricevuti, né dal Sindaco né dal Presidente della Regione? Perché una decisione che impegna la città fino al 2080 — oltre mezzo secolo, due generazioni — è stata presa in giunta, d'estate, senza una vera consultazione pubblica, senza il tavolo tecnico richiesto da mesi, informando i capigruppo a cose fatte?

L'acqua è di tutti: come si fa a decidere del bene di tutti senza chiedere niente a nessuno?

Chi rifiuta lucchetti concreti mentre distribuisce rassicurazioni verbali, chi chiude la porta in faccia ai cittadini mentre parla di "bene comune" nella ragione sociale, ha già risposto a tutte queste domande. Noi abbiamo solo scritto la verità: la trasformazione di ABC non era un obbligo.

Era una scelta. E adesso sappiamo anche di chi.

Di Francesco Miragliuolo, jammenapoli.it

30.07.2026

Fonte:

https://jammenapoli.it/articolo/a74e53b1-5d52-400c-80e5-44bf5a7fde7f/abc-napoli-spa-verita-trasformazione