Draghi ci indica la direzione giusta. Quella opposta alla sua

Di Luca Lanzalaco per ComeDonChisciotte.org

Come tutti noi comuni mortali, anche Mario Draghi ha pregi e difetti. Tra i primi ce ne è uno che tutti, sia i suoi adoratori che i suoi detrattori, dobbiamo riconoscergli: Mario Draghi parla e scrive chiaramente. Non lascia spazio all’ambiguità, al dire una cosa per farne capire un’altra, ai distinguo. In altri termini, non è necessario leggere tra le righe, fare defatiganti esercizi di ermeneutica, proporre sottili interpretazioni. Parla e scrive nitidamente, fa capire quello che ha in mente e come vuole realizzarlo. E questo ha fatto anche nel suo intervento del 6 settembre 2023 sull’Economist, tradotto e pubblicato poi su la Repubblica il 7 settembre 2023.

È un articolo lungo, denso, con una struttura argomentativa rigorosa, nel quale vengono individuate linee politiche alternative tra le quali Draghi ne individua una che per lui è preferibile. Insomma, si tratta di un documento che vale la pena analizzare dettagliatamente, non fosse altro che per il fatto che dopo averlo letto, Ursula von der Leyen, Commissario UE uscente, ha ritenuto opportuno affidare all’ex banchiere centrale ed ex presidente del Consiglio italiano il prestigioso ed impegnativo compito di redigere un rapporto sulla competitività dell’Europa nel mondo.

In quanto segue, mi propongo tre obiettivi. Primo, illustrerò sinteticamente e il più fedelmente possibile le tesi di Mario Draghi. Secondo, criticherò queste tesi mettendo in evidenza ciò che dice e, soprattutto, ciò che non dice. Ed entrambi gli aspetti sono a dir poco inquietanti. Terzo, sosterrò che con il suo intervento Mario Draghi definisce uno spartiacque rispetto al quale le forze politiche debbono necessariamente schierarsi. E, ovviamente, dirò da quale parte è opportuno collocarsi. Cioè, dalla parte opposta a quella in cui si trova Mario Draghi.

Un ragionamento impeccabile. L’argomentazione di Mario Draghi si articola in tre passaggi logici tra loro connessi. E questa concatenazione logica è insidiosa in quanto rende il suo ragionamento apparentemente impeccabile.

Punto di partenza dell’articolo è che negli anni passati l’unione fiscale è consistita in un trasferimento di risorse dalle regioni più ricche a quella più fragili, dai Paesi più forti a quelli più deboli. Questa politica, sostiene correttamente Draghi, ha trovato una forte opposizione dell’opinione pubblica, in particolare (lo aggiungiamo noi) quella dei Paesi ricchi, prodighi, virtuosi e con i bilanci pubblici in ordine. Più recentemente, la zona euro si è evoluta in due forme.

La prima, attuata dal 2012 in poi, consiste in “strumenti politici atti ad arginare l’indesiderata divergenza tra gli oneri finanziari Paesi più forti e dei più deboli”. Qui Mario Draghi sta chiaramente alludendo alla nuova governance delle politiche economiche e sociali - dal Fiscal compact al Semestre europeo fino al nuovo Mes - con la quale vi è stata una massiccia ed esorbitante cessione di sovranità dai governi nazionali alle istituzioni europee.

La seconda è più recente, in quanto “l’Europa non sta più affrontando crisi provocate da politiche inadeguate in determinati Paesi. Al contrario, deve confrontarsi con shock comuni esterni come la pandemia, la crisi energetica e la guerra in Ucraina”, che si sono verificati negli ultimi anni, per non dire mesi. Questi problemi comuni, dice Draghi, richiedono soluzioni comuni e, quindi, una azione fiscale comune. Da questo punto di vista, è stata esemplare “la risposta dell’Europa alla pandemia [che] è stata la presa d’atto di questa nuova realtà: è stato infatti istituito un fondo di 750 miliardi di euro per aiutare gli stati membri dell’UE ad affrontare la transizione verde e la transizione digitale”.

Qui vale la pena fermarsi un attimo perché il ragionamento mostra qualche cedimento. Quale rapporto esiste tra la pandemia, e i costi economici e sociali che questa ha sicuramente generato, con la transizione verde e digitale? Nessuno, è pura retorica. Retorica utile a supportare quanto sostenuto immediatamente dopo e cioè che “un prerequisito politico fondamentale affinché una compagine fiscale dell’UE si sviluppi seguendo linee federali è che i Paesi che ricevono questi fondi li usino in modo efficace”.

Focalizziamo l’attenzione su quanto scrive Draghi. Anzitutto, la prospettiva verso cui ci si muove è quella federale. Termine che, come vedremo, assume nell’articolo una importanza fondamentale. Questa prospettiva richiede che i fondi – ovvero gli euro – che vengono trasferiti ai singoli Paesi vengano utilizzati opportunamente. Ciò presuppone impegni da parte dei governi e controlli da parte delle istituzioni europee, cioè quella che normalmente viene chiamata condizionalità politica. Mario Draghi mette così in evidenza, con involontario candore, come la perdita della sovranità monetaria – come noto, i governi nazionali e le loro banche centrali non possono emettere euro - implichi necessariamente quella della sovranità politica. O, in altri termini, come la dipendenza monetaria dalla banca centrale europea si traduca in vincoli alle politiche che i governi possono adottare. Ma procediamo con ordine.

Dopo aver richiamato l’esempio “virtuoso” della risposta alla pandemia, Draghi compie il secondo passaggio logico del ragionamento che è quello veramente significativo e, in quanto tale, inquietante.

“L’Europa deve ora affrontare una molteplicità di sfide sovranazionali che richiederanno in un arco di tempo limitato investimenti considerevoli, tra cui quelli per la difesa, la transizione verde e la transizione digitale”.

Sottolineo immediatamente tre punti. Primo, il tempo stringe (“arco di tempo limitato”) e, vale la pena ricordarlo, la pressione del tempo, il dover trovare in fretta una soluzione è elemento costitutivo della costruzione sociale di ogni crisi. Secondo, entra in agenda il tema della difesa, cioè della guerra. Una novità rispetto alla quale bisogna avere una posizione netta. Terzo, si parla di investimenti, cioè si lancia un chiaro messaggio al mondo imprenditoriale e finanziario. Se volete far fruttare i vostri capitali indirizzateli verso difesa, ecologia e informatizzazione perché in quei settori arriveranno fondi europei. Che è esattamente quello che gli operatori finanziari stanno facendo. Ma torniamo al ragionamento di Draghi.

“Al momento, tuttavia, l’Europa non dispone di una strategia federale per finanziarli [gli investimenti in difesa, transizione verde e digitale] e del resto le politiche nazionali non possono farsene carico perché le regole fiscali e le regole per gli aiuti di stato limitano la capacità dei Paesi di agire in modo indipendente”.

Quindi, prosegue Draghi, bisogna fare come “in America, dove per raggiungere gli obiettivi nazionali l’amministrazione di Joe Biden sta allineando spesa federale, cambiamenti normativi e incentivi fiscali”.

L’analogia con gli Usa è chiaramente impropria, se non inaccettabile, in quanto l’Unione europea non è una federazione e non esistono obiettivi “nazionali” che vadano oltre i confini dei singoli Stati.

Insomma, gli Stati Uniti d’Europa non esistono. È bene che su questo punto le forze politiche si esprimano chiaramente: chi li vuole costituire e chi, invece, si oppone a questo disegno politico-istituzionale. L’intervento di Draghi, nella sua brutale chiarezza, impone di prendere una posizione rispetto a questa questione.

Il resto sono chiacchere da salotto. E questo vale per tutti, a destra come a sinistra.

E arriviamo così al terzo ed ultimo passaggio del ragionamento. Se la strada da intraprendere è, come suggerisce Draghi, quella del federalismo fiscale, allora per l’Europa “tornare passivamente alle sue vecchie regole fiscali – sospese durante la pandemia – sarebbe l’esito peggiore”. Qui, a dire il vero, Draghi non ci dice come sia giunto a questa drastica conclusione ma prospetta due strade alternative per far fronte alle sfide comuni del clima e della difesa (la digitalizzazione è passata in secondo piano?).

La prima strada è quella dell’allentamento dei vincoli di bilancio, consentendo ad ogni governo di gestire autonomamente il proprio “spazio fiscale”, cioè il proprio bilancio pubblico e il proprio potenziale di spesa.

Questa alternativa è sconsigliabile in quanto “se alcuni Paesi possono usare il proprio spazio fiscale, ma altri no, l’impatto che avranno tutte le spese è inferiore, perché nessuno sarà in grado di arrivare alla sicurezza climatica o ambientale” in quanto “le sfide comuni, come quelle per il clima e la difesa, sono semplici: o tutti i Paesi raggiungono il loro obiettivo comune, oppure non lo raggiunge nessuno”. Ragionamento esemplare nella sua linearità che, purtroppo, presenta un limite cruciale: presuppone che i Paesi abbiano obiettivi comuni e strategie altrettanto condivise per realizzarli.

La seconda strada, cioè ridefinire il quadro fiscale dell’Unione europea, è contenuta nel progetto di riforma del patto di stabilità presentato dalla Commissione europea “proprio quando – con l’ulteriore allargamento dell’UE previsto – è arrivato il momento giusto per prendere in considerazione questi cambiamenti”. Quindi, le sfide sono, da un lato, gli shock esterni, già ampiamente trattati, a cui va ad aggiungersi, dall’altro lato, quella dell’allargamento per includere i Balcani e l’Ucraina. Per far fronte ad entrambe le sfide “le regole fiscali dovrebbero essere allo stesso tempo sia rigide, per permettere che le finanze dei governi siano convincenti sul medio termine, sia flessibili, per consentire ai governi di reagire a shock inattesi”.

Quelle attuali, dice Draghi, non sono né l’una né l’altra, quindi vanno necessariamente cambiate. D’altronde, la proposta della Commissione, pur muovendosi nella giusta direzione, “anche se messa in atto completamente non risolverebbe del tutto il compromesso tra regole rigide – che per essere credibili debbono essere automatiche – e flessibilità”. Senza argomentare ulteriormente questa sua drastica affermazione Draghi conclude che “soltanto trasferendo maggiori poteri di spesa al centro sono possibili regole più automatiche per gli stati membri”.

Quindi, sempre sulla base del modello americano, sarebbe opportuno pensare a un sistema duale. Al livello centrale di bilancio federale (sic!) sarebbero riservate le spese discrezionali per gli investimenti e la realizzazione degli obiettivi comuni, che immaginiamo siano la difesa, la transizione verde e (forse) quella digitale.

A livello di singoli stati “le politiche fiscali nazionali potrebbero a quel punto essere più mirate, concentrarsi sulla riduzione del debito e sulla costituzione di riserve per i tempi peggiori. Regole fiscali più automatiche diventerebbero, quindi, più praticabili”.

Ovviamente Draghi è consapevole del fatto che queste riforme avrebbero rilevanza politica e istituzionale in quanto “implicherebbero di mettere in comune più sovranità, e di conseguenza richiederebbero nuove forme di nuove forme di rappresentanza e un processo decisionale più centralizzato”.

E giunge così alla conclusione che “quando l’UE si si allargherà per includere i Balcani e l’Ucraina, queste due agende confluiranno in tutt’uno in modo naturale”.

Allargamento verso Est e federalismo fiscale saranno parte di un unico processo di rafforzamento dell’Unione attraverso la revisione dei Trattati e un potenziamento delle istituzioni europee rispetto ai singoli Stati.

Questa prospettiva idilliaca, tuttavia, ci avverte Draghi, è “irrealistica, perché molti cittadini e molti governi sono contrari alla perdita di sovranità che una riforma del Trattato comporterebbe”. Tuttavia, dato che la “paralisi è chiaramente intollerabile per i cittadini, mentre la drastica opzione di uscire dall’UE ha dato risultati contrastanti”, il rafforzamento dell’Unione – “più Europa” in linguaggio giornalistico – diventerà con il tempo l’unica strada percorribile.

Un ragionamento utile. La struttura dell’argomentazione di Draghi è, salvo qualche increspatura che abbiamo segnalato, logicamente impeccabile e, in quanto tale, è utile in quanto ci impone di adottare un metodo rigoroso nell’affrontare questioni che saranno al centro del dibattito politico nazionale ed internazionale sicuramente nei prossimi mesi e probabilmente nei prossimi anni. Un metodo che anche recentemente Giorgia Meloni ha invocato.

Il ragionamento di Mario Draghi è utile, e non va respinto con supponenza e semplici affermazioni polemiche, perché mette in evidenza alcuni aspetti che normalmente vengono fagocitati dal dibattito politico corrente.

Primo punto, Draghi ci segnala che ci troviamo in quella che l’analisi istituzionale definisce una giuntura critica. Nella storia si alternano lunghissime fasi di stasi, di reiterazione di routine e procedure prestabilite, di comportamenti individuali e collettivi consuetudinari, a rare e brevi fasi in cui questi elementi di stabilità e prevedibilità si infrangono e gli attori sociali riacquisiscono la possibilità di decidere, di imprimere una direzione al proprio futuro, di utilizzare margini di discrezionalità che nei periodi ordinari sono loro preclusi. Ecco, ci avverte Draghi, questa che stiamo vivendo è una giuntura critica, è “il momento giusto per prendere in considerazione questi cambiamenti”.

Secondo, se non si riconosce il fatto che ci si trova in una giuntura critica si rischia di rimanere in mezzo al guado, di decidere di non decidere, con un progressivo deterioramento della legittimità delle istituzioni europee, senza che nulla di nuovo emerga.

Terzo, onde evitare la “paralisi”, come la chiama Draghi, è necessario riconoscere che ci sono solo due alternative o “Più Europa” o “Meno Europa”. Tertium non datur. L’immobilismo genera solo sfiducia nei cittadini, cinismo nei politici e incancrenirsi dei problemi.

Da questo punto di vista l’articolo di Draghi va “preso sul serio”, in quanto è un invito a tutti a chiarire fino in fondo le proprie posizioni nella consapevolezza di quali conseguenze queste implichino. Chi è per federalista – e auspica la nascita degli Stati Uniti d’Europa - lo dica chiaramente, evitando quella strategia di integrazione graduale, invisibile, furtiva, by stealth dicono gli inglesi, che sta ammorbando il dibattito politico. Chi è sovranista sia altrettanto chiaro e non proponga soluzioni irrealizzabili solo per acquisire un minimo di consenso elettorale, ma avanzi progetti credibili come, vale la pena ricordarlo, fu fatto in passato.

Un ragionamento sbagliato. Se dal punto di vista del metodo la proposta di Mario Draghi è istruttiva e, in quanto tale, condivisibile, non lo è dal punto di vista del merito. In parole povere, Draghi ci dice: siamo a un bivio, o da un lato, o dall’altro. E poi sceglie la strada sbagliata e, così facendo ci indica la strada giusta.

Il ragionamento di Draghi per quanto rigoroso e utile è sbagliato per quattro ordini di motivi.

Anzitutto, non è condivisibile il modo in cui individua le sfide a cui ci troveremmo di fronte. Partiamo dall’esempio più banale: in che senso la digitalizzazione è una sfida? Se non digitalizziamo tutto quello che ci capita sotto mano cosa succede? Passiamo a qualcosa di più serio: se la difesa, termine che compare ben sette volte nel suo articolo, è una sfida, vuole dire che pensiamo ad una guerra permanente, come ha ben evidenziato Alessandro Di Battista in un recente video. E, questa prospettiva viene data per scontato? Forse, la vera sfida oggi è la pace. Ma vi è di più. Ci sono altre sfide che Draghi non menziona minimamente, pensiamo anzitutto, all’immigrazione o alla disoccupazione. L’abbiamo già detto, prima di ragionare su come far fronte a sfide comuni, forse bisognerebbe ragionare su quali sfide abbiamo veramente in comune. Le priorità e le emergenze che costituiscono l’agenda politica, non sono date in natura, ma sono un costrutto sociale definito nell’arena politica. Se non si riconosce questo il rischio è di mobilitare risorse per risolvere sfide che non ci riguardano, lasciando irrisolte le emergenze che ci interessano direttamente.

Secondo punto criticabile del ragionamento di Draghi è la distinzione tra settori di intervento e stili di governo. Qui l’ex premier è chiarissimo. Da un lato, la sfera delle decisioni di spesa discrezionali, relative alle emergenze e agli investimenti per i presunti obiettivi comuni, che competono agli organismi comunitari e al bilancio federale.

Dall’altro lato, la sfera degli automatismi, relativi alle politiche di contenimento del deficit e del debito (dette anche politiche di austerità), di pertinenza dei singoli stati nazionali. Corollario di tutto ciò è che, secondo Draghi, è necessaria la centralizzazione dei processi decisionali e dei poteri di spesa (e si suppone anche delle risorse per esercitarli). L’esito di questa proposta, che non a caso è stata avanzata da un banchiere, è un massiccio ridimensionamento della sfera e della decisione politica. La politica, come scelta tra linee d’azione alternative, verrebbe ridotta a livello nazionale dall’operare degli automatismi, ovviamente attivati da potenti tecnocrazie, e a livello comunitario dal suo confinamento alle sole politiche di gestione delle sfide che ammesso siano prioritarie, riguardano eventi rari (pandemia), da evitare categoricamente (guerra) o non reiterabili (la digitalizzazione ha una soglia oltre la quale non c’è più nulla da digitalizzare).

Terza obiezione, che in effetti Draghi per primo solleva, è la presenza di forze politiche e di orientamenti nell’opinione pubblica ostili alla cessione di sovranità alle élite e alle istituzioni europee. Più le politiche istituzionali a livello europeo rafforzano le tecnocrazie e centralizzano i processi decisionali, come Draghi suggerisce di fare, più queste forze politiche, siano esse di destra o di sinistra, radicalizzano le loro posizioni. Rimane l’alternativa, attuata in Grecia e, parzialmente in Italia, di “sospendere” la democrazia in modo tale da neutralizzare le forze antiestablishment. Meglio evitare.

La quarta obiezione è quella decisiva. Pensando ad una agenda unica – che include sia l’allargamento a Est che la centralizzazione dei processi decisionali e di controllo della spesa – Mario Draghi fa lo stesso errore già compiuto in passato che ha portato all’attuale situazione. Storicamente, le istituzioni politiche possono svilupparsi o estensivamente includendo nuovi territori o intensivamente centralizzando nuove funzioni. Non possono espandersi contemporaneamente lungo entrambe le dimensioni, pena il loro fallimento. Quello che Draghi propone è esattamente questo: espandere la periferia e contemporaneamente potenziare il centro. Si tratta di una strategia che presenta almeno due limiti. Il primo, un sovraccarico funzionale delle tecnocrazie europee con la loro ulteriore espansione. Secondo luogo, l’ulteriore standardizzazione delle politiche adottate nei vari Paesi a prescindere dalle loro caratteristiche strutturali, dalla loro storia e dalle loro reali esigenze.

Immediatamente dopo la fine del governo Draghi si è aperta una discussione sull’esistenza o meno di una agenda Draghi. Secondo alcuni inesistente, secondo altri incombente e, per molti aspetti, attuata dal governo Meloni. Con l’intervento del 6 settembre 2023, che riprende posizioni già sostenute da Mario Draghi, il problema non si pone.

L’articolo, infatti, ha il pregio di illustrare in modo chiaro e definitivo una precisa linea politica. Questa volta l’agenda Draghi esiste e non è escluso che la realizzi, dato che alcuni osservatori hanno visto l’intervento su l’Economist come una velata candidatura a futuri incarichi a livello comunitario. E, se il metodo seguito da Draghi è giusto, ma le sue conclusioni sono sbagliate, è possibile e doveroso definire, con altrettanto rigore metodologico, una agenda anti-Draghi. Meglio mettersi subito al lavoro, le elezioni europee sono tra nove mesi.

Di Luca Lanzalaco per ComeDonChisciotte.org

17.09.2023

Luca Lanzalaco è professore ordinario di Scienza politica presso l’Università di Macerata. Ha recentemente pubblicato, con Giampiero Cama e Sara Rocchi, Le banche centrali prima e dopo la crisi. Politica e politiche monetarie non convenzionali (ATì editore, 2019) e Fragile Boundaries. The Power of Global Finance and the Weakness of Political Institutions (Rivista Italiana di Politiche pubbliche, 2/2015, il Mulino). E’ autore del libro L’Euro e la Democrazia – dalla Crisi Greca al nuovo Mes (Youcanprint, Bari, 2022).